城市经营新思维：政企联合整体推进——偃师首阳新区开发建设模式的成功探索
偃师市委、市政府牢牢把握洛阳市十次党代会提出的“加快中心城市建设，着力打造洛北板块、洛阳新区板块、偃师城区向西与中心城区对接板块”这一历史性机遇，统一全市干群思想，启动首阳新区建设，着力将首阳新区打造成为迎接洛阳东扩、洛偃一体化的战略重点区域和洛阳未来重要的城市副中心之一。在各地新区建设中，土地是瓶颈，资金是难题。受制于这些问题，一些地方新区开发进度较慢，成效不明显。然而我们在调研中了解到，偃师市首阳新区自2012年启动建设以来，在规划面积10.6平方公里土地上，当年即开工建设12个项目，其中道路5条、公建项目2个、社区4个、景观项目1个，总投资额达38亿元。2013年计划开工项目24个，其中路桥项目10个、公建项目2个、景观项目3个、配套项目5个、社区项目4个，计划总投资32亿元。首阳新区开发实现了良好开局。
在经济持续低迷、财政资金吃紧、房地产业面临严峻考验的大背景下，偃师市是靠什么招数破解开发建设中的诸多难题，取得以上不俗成绩的？通过深入调查，我们得到的答案是：破解新区开发建设各类难题，关键在于把经营城市做足做透，通过政企深度、广度联合，实现城市新区整体开发。
一、基本思路
新区开发建设，核心是融资。偃师市委、市政府在总结各地新区建设经验得失的基础上，确立了招大商、招有实力的城市运营商，通过与其全面合作彻底解决融资难题这一基本思路。经考察，中国广厦建设集团(以下简称广厦集团)进入了他们的视野。作为全国有影响力的知名企业，广厦集团拥有雄厚的资金实力、优秀的管理团队和丰富的建筑及城市开发经验。偃师市与广厦集团经过多次协商和深入交换意见，对首阳新区开发建设达成了共识。2012年6月11日，偃师市人民政府与广厦集团签订了浙江大厦项目合作协议。2012年6月27日，浙江大厦项目破土动工，广厦集团与偃师市合作全面启动。双方合作的框架思路是：偃师市政府与广厦集团共同组建首阳建设发展公司，按照市场化运作的办法，对首阳新区土地进行开发。偃师市政府授权成立的首阳建设发展公司具有土地一级市场开发权，对首阳新区土地进行整理，广厦集团按照每亩土地基础设施投入50万元的基本标准，连续四年每年保持10亿至15亿元投资规模。可供商业开发的土地拍卖后扣除基础设施投入，由偃师市政府与广厦集团对半分成。广厦集团对首阳新区范围内的开发项目按照市场规则具有优先建设权。广厦集团也可参与首阳新区土地竞拍，进行商业开发。
依照以上基本思路，首阳新区开发采取近远期结合、公共投资带动战略。偃师市政府与广厦集团共同谋划了头三年的建设计划，即：2012年，启动浙江大厦、公安局指挥中心、中州路、府佑路、汉魏路、新阳路建设和香峪村的征迁工程，2012年首阳新区总投资额达38亿元；2013年启动滨河大道、永宁路、府佐路、夏都路等九路一桥和洛河北堤综合治理、首阳新区水系建设，启动大冢头、南蔡庄和前纸庄征迁安置工程，总投资额达32亿元；2014年，完善新区其他路网，启动市民广场、体育馆、文化艺术中心建设。目标是通过对基础和公共设施的高水准、持续性投入，使首阳新区三年后面貌焕然一新、初具规模。
二、主要做法
首阳新区开发建设在经营运作尤其是融资模式方面，做了许多积极的探索和尝试，为我市其他县城新区建设提供了有益的借鉴。主要体现在：
(一)挖掘自身优势，展现美好愿景。一是充分展示政策优势。偃师市委、市政府借助洛阳市委、市政府把偃师纳入洛阳城市总体规划这一千载难逢的历史机遇和政策优势，积极宣传造势，一方面在全市范围内宣传动员，坚定各级干部和广大群众参与建设首阳新区的信心和决心；另一方面，他们向投资方充分展示了偃师板块未来将成为洛阳中心城区组成部分这一光辉前景，坚定了投资方大投入、大手笔开展合作的信心和决心。二是充分展示区位优势。首阳新区地处中原经济区郑汴洛经济带中的洛阳都市圈内，紧临偃师主城区，濒临洛阳城，区域内有310国道、滨河路贯穿并与洛阳连接，15分钟车程可直抵洛阳市区的中州大道；北依邙山、南临洛河，能够依靠天然条件构建山水之城新格局；地处商城遗址、汉魏故城遗址和夏都二里头遗址间，散落大量名人遗迹，是数代贵族聚居的风水宝地。这些人文、山水等资源优势，能够吸引各界各类精英来此安居创业，带动区域内经济社会各项事业的发展。三是充分展示产业优势。众所周知，城市新区建设与发展，产业支撑是关键。没有坚实的产业支撑，靠盖楼房建设起来的城市新区，势必沦落为专家和公众所诟病的“空城”“鬼城”。而首阳新区在产业方面具有先天优势。新区北部与偃师市工业集聚区融为一体，南部与河南省产业集聚区偃师市摩托车制造基地以及针织产业基地隔河相望，东部与成熟的主城区商业区相连，西部与洛阳文化旅游产业区接壤，这些优势产业能够为城市未来发展提供有力的支撑，实现产城一体、产城融合。这也是吸引广厦集团决意投资合作的重要原因。四是充分展示人口优势。人口是关系经济社会发展的重要变量，对一个城市发展至关重要。就人口总量而言，在一定程度上反映了一个城市的集聚辐射能力，是一个城市规模和能级的重要标志。因此，大型投资者对城市未来人口集聚能力非常看重。首阳新区规划覆盖四镇两区，即首阳山、城关、岳滩、翟镇和产业集聚区、工业区等，拥有二十多万人口，城镇化人口基础坚实，具备发展中等城市潜质。五是充分创造规划优势。偃师市充分认识到一个好的城市规划，对于招到好商、建好城市的重要性，因此从筹划之初，他们就决意做出一个高标准高规格的城市规划。他们聘请由戴慎志教授领衔的同济大学规划院和省城乡规划院专家团队，从总规、控制性详规、修建性详规到城市设计，为首阳新区量身定做了一个令投资方眼前一亮、怦然心动的高水准城市规划。这一系列规划不仅解决了招大商难的问题，还为建设好新区、将来管好新区奠定了坚实的基础。
(二)选好合作伙伴，破解融资难题。在招大商、招有实力的城市运营商这一基本思路确定后，选好合作伙伴成为第一要务。偃师市初期接触到的一些意向企业，在开发建设模式、资金实力、开发理念等方面不理想，因此新区建设一直没有贸然启动。后经多方调研考察，该市发现广厦集团与自己在开发理念上比较一致，有望成为最佳合作伙伴。广厦集团是一个全国五百强企业、老牌建筑企业，拥有雄厚经济实力、丰富的城投运营经验和良好的信誉。通过反复与该集团高层接触谈判，最终双方在新区建设模式上达成了共识。如此一来，既破解了资金难题，又解决了开发理念滞后的问题，为首阳新区建设打开了局面。
(三)采取“期货”思维，破解土地难题。建设新城区需要经过一个不断磨合和融入的过程，将土地由“生地”变成“熟地”，既需要建高楼大厦，更需要持续投入搞好基础设施建设，还需要整合人口资源。由此估算，建设首阳新区这样规模的新城区，至少需要五年至十年的过程。政府想要从土地出让中取得较好收益，需要保持对基础设施建设的持续投入，不可能一蹴而就，所以必须对未来统筹规划。一些地方新区建设的教训表明，靠单纯一次性的土地出让，或者毫无章法地拿地换项目，不仅难以有效保证基础设施的持续投入，同时也卖掉了城市土地的未来价值和收益，并非划算的经营之道。偃师市委、市政府着眼于长远发展，着眼于城市未来收益，巧妙地在这一问题上运用了“期货”思维，即前面所述的，偃师市政府授权首阳建设发展公司土地一级市场开发权，对新区土地进行整理。广厦集团每年为新区保持10亿~15亿元投资规模，偃师市政府为首阳新区建设发展公司每年提供不少于1500亩供地指标。以核算的每亩地50万成本(包含征迁费用、公用设施投入等)为基数，每年土地出让金收益，以每亩50万优先偿还广厦集团，超过50万部分偃师市政府与广厦集团五五分成。这样一来，政府在不出资的情况下既解决了基础设施投入资金问题，也牢牢把握住了土地升值预期收益；而对投资方而言，这种模式既解决了用地问题，又及时收回了投资、有效避免了商业风险，还可以分享土地未来收益，何乐而不为呢？本来令各地搞新区开发的领导者头疼的资金和土地两大难题，在偃师人的“期货”思维下轻易化解，而且还实现了面向未来的“战略双赢”。这种经营城市的新思维，着实值得其他地方思考和借鉴。
(四)科学确定方案，谋求互利双赢。对以整座城市为标的的项目而言，大的思路和策略确定后，具体的运作方案和合作细节显得格外重要。偃师市着眼于实现互利双赢、愉快合作，除了前面所讲的一些约定外，还明确了以下两大问题：一是明确了主要责任和权限。偃师市政府负责对首阳新区的土地进行整理，保证每年供地指标；广厦集团负责融资，保证资金投入；广厦集团对首阳新区范围内的开发项目按照市场规则既拥有优先建设权，也可参与首阳新区土地竞拍。在每年保证的10亿~15亿元的投资规模中，项目确定即上什么项目以及先上什么项目，偃师市政府说了算；而项目实施即施工及管理方面，广厦集团说了算。这样的约定，既保证了政府在项目确定方面的主导权，确保了规划严格实施不走样，又发挥了企业在项目实施方面的积极性，保证了企业的投资收益，真正做到了原则性与灵活性的高度统一。二是明确了融资方式与收益分配。明确建设资金除广厦集团筹集外，主要通过银行进行融资。银行看中的是广厦集团的雄厚实力和信誉，这才有了融资的主渠道；而贷款和利息则主要从土地出让收益中偿还。每年土地出让金底价，由双方协商确定。超出50万成本的部分，由双方平分，并且这一条款在土地全部出让完毕前永久有效。
(五)营造良好环境，高质高效推进。一是营造良好施工环境。首阳新区建设指挥部专门成立了执法执纪处，并在建设一线成立公安室，对干扰项目建设的违法违规行为及时处理。建设指挥部给每个项目都派有服务官，对项目建设有关手续办理、施工组织协调、群众关系协调、工程质量监管等全程跟踪服务。首阳山镇党委和政府也明确专人负责项目征迁、施工各环节的服务协调。各个方面齐抓共管，共同创造了良好的施工环境，确保项目建设顺利推进。二是营造良好的发展环境。在决策层面，偃师市委、市政府授予了首阳新区建设指挥部较大的决策权，一些问题只要在首阳新区指挥部工作例会和指挥长办公会能够解决，就可以直接研究决定，不必向上级请示。在资金保障上，首阳新区范围的土地划拨、出让和上缴国家和本地财政后的土地出让金的管理，由首阳新区指挥部研究确定。在项目服务上，对首阳新区项目在收费上给予减免，享受城中村改造最优惠政策。在项目相关手续办理上，一路绿灯或者特事特办。在干部使用上，抽调到首阳新区指挥部的干部都是全市各单位有丰富工作经验的科级干部或优秀后备干部，对抽调到首阳新区工作的干部，组织部门在后备干部和科级干部的提拔使用上给予倾斜。每个项目也分解落实到了一些市直单位和分管市领导，并由责任单位成立专门项目部，对项目进行管理和服务。
三、几点启示
首阳新区建设能够巧妙破解融资难题，迅速实现良好开局，给人以许多的思考和启迪，我们认为主要得益于以下五点：
(一)有一个好的机遇意识。古人云：“虞舜不逢尧，耕耘处中田。太公未遭文，渔钓终渭川。”能否抓住机遇、用好机遇，无论对一个国家的兴旺发达，还是对一个城市、一个区域的发展都是至关重要的。从某种意义上看，机遇意识就是战略意识、前瞻意识、责任意识。市委书记毛万春在多个场合反复强调要切实增强机遇意识，要善于化“危”为“机”。偃师市委、市政府不仅及时捕捉到了洛阳向东发展、做大做强中心城市这一显性的历史性机遇，更难能可贵的是他们善于捕捉隐性机遇、化“危”为“机”，将房地产行业面临调控调整的不利因素，作为赶超兄弟县(市)、加速推进城镇化的重大机遇，作为寻找到更佳合作伙伴的重大机遇来把握，为实现跨越式发展提供了可能。
(二)有一个好的自我认识。对于一个城市建设发展而言，只有充分厘清自身优势、劣势所在，才能实现更大发展。偃师建设首阳新区，正是在认真分析和审视自我的基础上，厘清了自身在区位、产业、人口、生态、文化等多方面优势，并将这些优势展示于客商、融入进规划、应用到建设，从而把新区建设带入良性发展的快车道。
(三)有一个好的经营理念。市委主要领导经常强调经营城市的重要性，目的是希望各地能够结合自身实际，真正把城市经营落实到实践中去。偃师市政府与广厦集团的战略合作，把整个新区作为一个项目去经营，融入了“城市运营商”、“期货式开发”等理念，通过精心运作，不仅破解了前期开发的资金难题，而且不用担心未来的资金来源，从而达到了效益最大化。
(四)有一个好的运作团队。再好的蓝图和规划都需要由人去实施去落实，首阳新区建设初战告捷，还得益于拥有一个优秀的工作团队。首阳新区指挥部集聚了一支在综合协调、工程技术、经营管理等方面精干高效的工作队伍，例如由常务副市长担任指挥长，确保了协调有力；由城建工作经验丰富的市领导担任常务副指挥长，确保了指挥有方；由各委局领导兼任指挥部各处室负责人，确保了衔接无隙；抽调各单位业务骨干充实到项目建设一线，确保了运转高效。这种团队的组建模式，也是有一定借鉴意义的。
(五)有一个好的合作机制与氛围。要想合作成功，必须换位思考；要想合作长久，必须互利双赢；要想合作顺畅，必须机制完善。在首阳新区开发中，偃师市始终坚持互利双赢的价值取向，既确保政府和群众利益不受损，又善于换位思考，分别站在政府、群众、客商角度看问题、订方案，把政府利益、群众利益、对方利益都想足想透、兼顾好。好的合作机制与运营氛围对于项目推进有着很强的催化作用。偃师市政府与广厦集团围绕决策导向、资金运转、服务保障、发展建议、土地征迁等方面问题，共同协商，细化了合作机制方式。新区所在地的党委、政府认真做好土地征迁、群众稳定等大量基础性工作，为项目快速推进创造了良好氛围。这些机制和氛围奠定了谋求高效率、高效益的根基，确保了新区建设各项工作能够按计划扎实推进。
{:soso_e142:} 十几年啦
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